第十章

实施精准扶贫开发方略

中国扶贫开发历经了艰辛而漫长的道路,中国的发展史与中国共产党人的成长史就是带领全国人民脱贫致富的奋斗史。改革开放以来,中国的扶贫开发事业取得了举世瞩目的成就,先后使7亿多贫困人口摆脱了贫困,农村贫困人口发生率由1990年的73.5%下降到4%以下,对全球减贫的贡献率超过70%。当然,在充分肯定扶贫开发工作所取得的成就的同时,也必须客观冷静地认识到,改革开放以后到党的十八大以前,所形成并延续下来的扶贫开发方略,随着经济社会的变迁和中国扶贫开发实际的不断变化,已经无法满足中国特色社会主义新时代的发展需求。正是在此背景下,习近平总书记提出了“精准扶贫,精准脱贫”的扶贫方略,提出要把脱贫攻坚作为“十三五”时期的头等大事来抓,坚决守住民生底线,坚决打赢脱贫攻坚战。这是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要体现,也是新时代中国特色社会主义伟大事业的重要组成部分,实践的基本方略。

习近平总书记关于扶贫开发的重要论述是由中国数十年的扶贫开发理论与实践结晶凝结、淬炼而成,是对我国扶贫开发事业的深切感悟和深刻反思之后的辩证扬弃与理性变革。这贯穿于他从陕北农村到河北县(市),再到福建、浙江、上海地区,从最贫穷落后的西部乡野到开放发达的东部都市的成长历程中;贯穿于他从一名插队村支书到国家领导人的治国理政生涯中。近40年来对中国扶贫开发事业的所思、所想与所做,关注、关怀与奋斗,近40年来的深刻思索与艰辛探索,汇聚成了习近平总书记关于扶贫开发的重要论述,使其具有极其厚重的背景和极其精妙的淬炼成钢技艺。

一扶贫开发的重要意义

以习近平同志为核心的党中央不忘初心、继往开来、与时俱进,高度重视扶贫开发,倾力推进扶贫开发,最终打开了全新的扶贫开发局面。党的十八大以来,习近平总书记提出了一系列关于扶贫开发的重要论述,扶贫开发战略理论体系逐渐成形并不断地得到充实与完善,特别是精准扶贫和精准脱贫理论、实践路径与方略的提出和有效实施,实现了中国扶贫开发思想、理论与实践的重大突破与创新,为中国的扶贫开发事业提供了科学的指导。

(一)社会主义的本质要求

习近平总书记关于扶贫开发的重要论述,是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要体现,是马克思主义中国化的最新成果,是对新时代什么是社会主义的本质特征,什么是全党工作的重心和中国共产党的历史使命,什么是实现全面建成小康社会和中华民族伟大复兴的中国梦,如何才能在经济新常态下“补短板”的形象而生动的诠释。社会主义的本质要求是解放生产力,发展生产力,消灭剥削,消除两极分化,最终达到共同富裕。这其中蕴含着消除贫困与促进发展的理论精髓。我们面临的发展阶段决定了必须高度重视扶贫开发工作,这是社会主义本质属性、应有之义。习近平总书记指出:“新中国成立前,我们党领导广大农民‘打土豪、分田地’,就是要让广大农民翻身得解放。现在,我们党领导广大农民‘脱贫困、奔小康’,就是要让广大农民过上好日子。”习近平总书记在党的十九大报告中强调:“让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会是我们党的庄严承诺。”中华人民共和国成立以来,党和国家领导人一直高度重视减贫工作。1949年以来的社会主义建设发展史,本质上就是消除贫困、改善民生、实现共同富裕的创造史。无论是1978年之前对减贫道路的探索,还是20世纪80年代中期开始实施的扶贫开发战略,皆充分说明扶贫开发始终被视为党和国家的重要历史使命。从中华人民共和国成立初期的百废待兴到改革开放的深入推进,中国的扶贫开发事业无疑取得了举世瞩目的成绩,成为全球首个实现联合国千年发展目标、贫困人口减半的国家。当前中国特色社会主义进入新时代,实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴这一新时代的总任务,要求我们必须加快扶贫开发的步伐,深入开展脱贫攻坚。因此,习近平总书记在党的十八大以来的系列重要讲话中,在党的十九大报告中,皆突出强调要“坚持精准扶贫、精准脱贫”方略,坚决打赢脱贫攻坚战。

(二)全党工作的重中之重和中国共产党的历史使命

扶贫开发是全党工作的重中之重,必须给予高度的重视。无论是历届党和国家的重要会议,还是历年的中共中央重要文件,都将“三农”工作视为全党工作的重中之重,而扶贫开发又被视为“三农”工作的重中之重,尤其是党的十八大以来,更是把扶贫开发工作放在一个极其重要的位置,赋予扶贫开发全党工作重中之重的历史地位和战略高度。习近平总书记指出:“‘三农’工作是重中之重,革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区在‘三农’工作中要把扶贫开发作为重中之重,这样才有重点。”为此,必须提高对做好扶贫开发工作重要性的认识,增强做好扶贫开发工作的责任感和使命感。到2020年,要实现现有贫困人口的脱贫,对全党工作而言,无疑是巨大挑战。但这是中国共产党对人民的庄严承诺,关系到能否全面建成小康社会,实现第一个百年奋斗目标,也关系到我国能否乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程,向第二个百年奋斗目标进军。因此,习近平总书记指出,“我国扶贫开发工作已进入啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺期”,“形势逼人,形势不等人”。

扶贫开发是中国共产党的历史使命,既是对全党同志的一次大考验,也是对全党同志提升治国理政能力的一次集中历练。扶贫开发体现了中国共产党为人民谋利的政治立场,是治国理政政治智慧的深切体现。作为马克思主义政党,重视扶贫开发,带领全国人民摆脱贫困,共同奔小康,是对马克思主义最鲜明立场——实现以劳动人民为主体的最广大人民群众根本利益的深刻诠释。中国共产党从诞生之初就肩负着领导人民摆脱贫困的历史使命。改革开放以来,中国发生了翻天覆地的变化,但中国共产党领导人民摆脱贫困的历史使命仍在继续。特别是党的十八大以来,习近平总书记明确地将新一届中央领导集体的责任概括为“对民族的责任、对人民的责任、对党的责任”。对民族、对人民、对党的责任就是以人民的根本利益为首要出发点,大力推进扶贫开发,让贫穷偏远地区、少数民族地区同全国一道进入全面小康社会,逐渐缩小与其他地区的发展水平差异;让尚未解决温饱和摆脱贫困的人民能够共享改革开放与发展的成果,让全体人民在共建共享发展中有更多获得感,不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕。

(三)全面建成小康社会和实现中华民族伟大复兴中国梦的必然要求

扶贫开发是全面建成小康社会的必然要求,能否实现脱贫目标决定着全面建成小康社会目标能否顺利实现。实现全体人民的共同小康,才是真正意义上的全面建成小康社会。习近平总书记在党的十八届五中全会和党的十九大报告中强调,确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫,贫困县全部摘帽,解决区域性整体贫困,做到脱真贫、真脱贫。十八届五中全会把扶贫攻坚改成了脱贫攻坚,就是说到2020年这一时间节点,我们一定要兑现脱贫承诺。他曾反复强调:“没有农村的小康,特别是没有贫困地区的小康,就没有全面建成小康社会。”他也曾表示:“全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标,农村贫困人口全部脱贫是一个标志性指标。对这个问题,我一直在思考,也一直在强调,就是因为心里还有些不托底。所以,我说小康不小康,关键看老乡,关键看贫困老乡能不能脱贫。”当前,全面建成小康社会的“短板”突出表现在“三农”问题上,而其中贫困落后是最大的短板。究其原因,既有自然禀赋、人口状况的根源,也有旧体制机制的束缚;既有历史的欠账,也有长期城乡“二元分割”导致的基础设施、教育、医疗、卫生等方面缺口与不平等问题。“欲强国,先富国;欲富国,先富民。”正如习近平总书记所言,以更大的政治勇气和智慧深化改革,首先必须解决贫困问题。唯有全面脱贫,才能更好地鼓舞人民投身社会主义现代化建设之中,才能确保改革的深入长久有效。因此,全面建成小康社会首先是“补短板”,即加大扶贫开发力度。通过政策、资金的大力支持,大力开展扶贫开发,围绕扶贫开发加大对贫困地区、偏远山区、革命老区在政策、资金、对口支援等方面的倾斜与投入,逐步缩小城乡差距,填补基础设施、教育、医疗、卫生方面的缺口,实现城乡基本公共服务的均等化,从而实现经济社会的协调与均衡发展。

扶贫开发关系到实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴的中国梦。党的十九大确立了新时代中国特色社会主义伟大实践的总任务。在新时代中国特色社会主义的伟大实践中,全面小康是“关键一步”,而消除绝对贫困,则是迈好这“关键一步”的“关键一跃”。为此,习近平总书记号召全党全国动员全部力量,向贫困发起总攻,确保到2020年所有贫困地区和贫困人口一道迈入全面小康社会。全面建成小康社会,实现第一个百年奋斗目标,就是要实现人民幸福。全面小康与中华民族伟大复兴的中国梦相互激荡,凝聚为全社会的最大公约数,无论是全面建成小康,还是实现伟大复兴的中国梦,都必须以全体中国人民的共有共享为前提,正如习近平总书记所言,“不能出现有人掉队”。

二坚持走中国特色的扶贫开发道路

中国是世界上最大的发展中国家,扶贫开发的任务艰巨而漫长。从现在到2020年,是全面建成小康社会的决胜期;从党的十九大到党的二十大是“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期。习近平总书记指出:“要把扶贫攻坚抓紧抓准抓到位,坚持精准扶贫,倒排工期,算好明细账,决不让一个少数民族、一个地区掉队。”“要着力推动老区特别是原中央苏区加快发展,决不能让老区群众在全面建成小康社会进程中掉队,立下愚公志、打好攻坚战,让老区人民同全国人民共享全面建成小康社会成果。这是我们党的历史责任。”习近平总书记关于全面建成小康社会,实现第一个百年奋斗目标的重要阐述,明确了当前深入推进扶贫开发的战略任务,即把抓好扶贫开发作为重大任务,坚定不移地打赢扶贫攻坚战,确保让所有贫困地区和贫困人口到2020年全部摆脱贫困,共同迈入全面小康社会。

尽管中国的扶贫开发事业取得了举世瞩目的成就,但就当前的扶贫开发战略任务以及扶贫开发所面临的新形势、新问题,中国的扶贫开发工作仍然艰巨而繁重,有待摆脱贫困的地区尚且不少,亟待摆脱贫困的人口基数尚且不小,而且当前尚未脱贫的地区与人口多属于扶贫开发过程中难度最大、任务最艰巨的部分。习近平总书记指出,“扶贫开发工作依然面临十分艰巨而繁重的任务,已进入啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺期”。特殊时期,需要特别的智慧。中国的扶贫开发事业必须探索符合中国发展实际的自主道路。因此,在当前扶贫开发的关键时期,依靠有中国特色的扶贫开发方略,走有中国特色的扶贫开发道路,是把握扶贫开发攻坚拔寨冲刺期主动权,有效攻克扶贫开发过程中难啃的硬骨头的必然选择。中国特色的扶贫开发道路源自中国人民在改革开放四十年来的扶贫开发实践中总结、摸索出来的经验、智慧,立足于中国的国情,诞生于中国的改革发展实际。党的十八大以来,习近平总书记继承并创新了有中国特色的扶贫开发道路,尤其是精准扶贫、精准脱贫战略的提出,为中国特色的扶贫开发道路注入了新的内涵,增添了强劲的新动力。

(一)坚持解放思想的扶贫开发理念

大力实施扶贫开发,首先必须解放思想。习近平总书记极力倡导解放思想,强调观念“先飞”、思想先行的重要性。“地方贫困,观念不能‘贫困’,当务之急是我们的党员、我们的干部、我们的群众都要来一个思想解放、观念更新。”“扶贫先要扶志,要从思想上淡化‘贫困意识’。”“……只有首先‘摆脱’了我们头脑中的‘贫困’,才能使我们所主管的区域‘摆脱贫困’,才能使我们整个国家和民族‘摆脱贫困’,走上繁荣富裕之路。”

扶贫开发的有效实施、高效推进必须解放思想、更新观念,打破意识的禁锢、打开“思想的开关”、跳出传统思维定式。改革开放以来,中国开始了长达数十年的扶贫开发,取得了让世界瞩目的成就,但至今仍难以满足国家现代化建设的步伐和全体人民实现全面小康的要求。尤其是党的十八大以前所存在的粗放式扶贫开发做法,使定式的扶贫开发思维、固化的扶贫开发路径依赖,严重禁锢了扶贫开发的进程。不可否认,当前在扶贫开发攻坚克难的关键时期,有些地方、有些党员干部同志仍然停留于“争项目、争资金、分计划”,将扶贫开发只停留在文件上、领导讲话中,将有限的财力、物力与精力放在应付上级检查的形式上,投在干线公路沿线、打造盆景供领导“下马观花”等粗放式做法上,这些行为无法实现脱贫目标。

习近平总书记在担任福建省宁德地委书记期间,就针对这些旧现象提出过一系列极富创造性的战略论述和极富针对性的实践观点。他指出:“实践高于认识的地方正在于它是行动。从这个意义上说,我们不担心说错什么,只是担心‘意识贫困’,没有更加大胆的改革开放的新意;也不担心做错什么,只是担心‘思路贫困’,没有更有力度的改革开放的举措。”习近平总书记这一科学论断是对中国扶贫开发问题的精准拿捏,而且从对宁德地区贫困现实的所思所想,到改革开放四十年来的实践验证,这一科学论断经受住了实践的检验,其所焕发出的现实意义和理论意义更加深远。当前,全党全国正在为扶贫开发攻坚之战而奋力拼搏,把解放思想作为关键,放在突出重要的地位,具有重要指导性、前瞻性与针对性。

突出解放思想的关键性地位和作用,要求全体党员干部必须实现扶贫开发思想的一次自我革命。驱除思想意识中的“等、靠、要”,突破思维定式、突破固有的路径依赖,创新方式方法。突出解放思想的关键性地位和作用,要求全体党员干部带领贫困人口一起行动起来、互动起来,齐心协力摆脱贫困。必须将帮助贫困人口摆脱意识和思想观念上的贫困,摆脱“头脑中的贫困”放在首要的位置,必须帮助贫困人口树立“富了脑袋,最终才能富了口袋”的思想。

(二)贯彻实事求是的扶贫开发方法

历史的经验教训与现实实践需求皆表明,实事求是既是习近平总书记关于扶贫开发的重要论述的精髓,也是习近平总书记关于扶贫开发的重要论述的具体实践路径的精髓所在。习近平总书记十分注重实事求是这一党的重要思想路线。2012年5月,在中央党校春季学期第二批入学学员开学典礼上,习近平总书记指出:“实事求是……始终是马克思主义中国化理论成果的精髓和灵魂……始终是中国共产党人认识世界和改造世界的根本要求,是我们党的基本思想方法、工作方法和领导方法,是党带领人民推动中国革命、建设、改革事业不断取得胜利的重要法宝。”2013年11月,习近平总书记在考察湖南湘西时指出:扶贫要实事求是,因地制宜。要精准扶贫,切忌喊口号,也不要定好高骛远的目标。而后,他有关扶贫开发的历次重要讲话,都深刻地阐述了实事求是的重要性。

当前扶贫开发存在的一些问题的症结就是脱离实际,违背实事求是原则。有些政府主推的扶贫开发项目由于脱离了实际,“进村入户”后得不到农民的响应,反而遭到极力反对;有些扶贫开发政策出台顺利,却背离了实际,最终无法“落地”,无法发挥出预期效应;有些专款专用于扶贫产业发展的贷款缺乏实践运用的手段,到了有些农民手里,最终变成了或买车的钱或为子女还房贷的钱或归还陈年旧账的钱,等等。反思这些问题的症结,既有忽视了农民的先天自身素质不高,进而揠苗助长的原因,也有政府一厢情愿、大包大揽的原因,但归结为一点即是脱离实际,违背实事求是原则。实事求是,让贫困人口结合自己的身板“量体裁衣”、充分地发挥自己的长处,才能走得更好、更快、更远。

实事求是,必须客观看待当前扶贫开发中仍然存在的诸多问题。当前扶贫开发进入攻坚决胜时期,客观看待仍然存在的问题,找准问题、辨明问题,进而有效解决问题,是确保扶贫开发顺利推进的基本前提。习近平总书记指出:精准扶贫体制机制还不健全,随着精准扶贫政策含金量不断提高,没有进入建档立卡的贫困农户享受不到相应的政策,实际生活水平反而低于其他贫困户,原来邻里之间和谐相处,现在因为建档立卡而渐生间隙,有的地方还引发矛盾,甚至上访;扶贫开发责任还没有完全落到实处,各地区各部门在扶贫工作力度和进程上相差较大,重县城建设轻农村发展、重区域开发轻贫困人口脱贫、重“面子工程”轻惠民实效等现象较为普遍;扶贫资金投入还不能满足需要,尽管中央财政投入扶贫的资金总量一直在增加,数量也不小,但同脱贫攻坚的需求相比仍显不足;贫困地区和贫困人口主观能动性还有待提高,有的地方不注重调动群众积极性、主动性、创造性,反而助长了等靠要思想;因地制宜、分类指导还有待加强,一些扶贫项目建成后效益低下,设施建好就闲置、项目交付就成摆设现象在一些贫困地区还不少。

实事求是,必须敢于直面问题、解决问题。习近平总书记指出,精准扶贫必须要实事求是地解决好“扶持谁”。要防止不分具体情况,简单把所有扶贫措施同每一个贫困户挂钩。要解决好“谁来扶”。要加快形成中央统筹、省负总责、市县抓落实的扶贫开发工作机制,强化党政一把手负总责的责任制,做到分工明确、责任清晰、任务到人、考核到位,既各司其职、各尽其责,又协调运转、协同发力。要解决好“怎么扶”。坚持大扶贫格局,注重扶贫同扶志、扶智相结合,按照贫困地区和贫困人口的具体情况,实施“五个一批”工程。要坚持实事求是的原则,努力在贫困地区干部考核方式、考核体制机制、政府、市场与社会协同扶贫体制机制、内生动力与外输动力耦合机制等方面实现突破与创新。实事求是,必须要讲求成本,顾全综合效益。扶贫开发是国家的重大发展战略,其带来的社会效益价值要远远大于经济效益,但扶贫开发也是一种有投入有产出的社会经济活动,必须实事求是地讲求投入和产出效率,从而最大限度地提高扶贫开发的社会效益、经济效益和生态效益。对于尚处于发展中的我国而言,尽管国家财力在不断增强,但相较于人口多底子薄的现实国情而言,仍然十分有限,扶贫开发的有效实施需要政府给予充足的投入,这给中央和地方政府带来巨大压力,倘若只重投入而不考虑效益,那么扶贫开发战略的实施很难持续。当前有些地方存在的“不分贫富平均扶持”“扶富不扶贫”“锦上添花、肥上加膘”“面子工程、形象工程、路边花”等现象无疑违背了实事求是原则,这种“伪扶贫、扶伪贫”行为,既浪费了有限的国家资源,严重削减了扶贫产出效率和扶贫成效,同时也对扶贫开发方略的实施造成了极坏的影响。习近平总书记指出,发展是甩掉贫困帽子的总办法,贫困地区要从实际出发,因地制宜,把种什么、养什么、从哪里增收想明白,帮助乡亲们寻找脱贫致富的好路子。这是对注重扶贫开发投入和产出的深刻阐述。

(三)发挥好内生与外辅的扶贫开发动力

扶贫开发的动力源与力量束来自内生发展动力与外部输入的辅助性动力。内生发展动力是根本,外部输入动力是辅助;内生动力为基,外部输入动力是补。走中国特色的扶贫开发道路,必须高度凝聚和充分运用两种动力,既要发挥好内生发展动力的根本性作用,将其放在首要位置,更要充分利用好外部输入动力的辅助性作用。要实现主辅动力的有效联结、基础与补充动力的相互结合,最终实现动力组合,力量汇聚。

首先,要激发内生发展动力。扶贫工作中“输血”重要,“造血”更重要。习近平总书记指出:“贫困地区发展要靠内生动力,如果凭空救济出一个新村,简单改变村容村貌,内在活力不行,劳动力不能回流,没有经济上的持续来源,这个地方下一步发展还是有问题。”习近平总书记在党的十九大报告中强调要“注重扶贫同扶志、扶智相结合”。习近平总书记不仅强调了内生发展动力的根本性重要地位,也明确指出了在扶贫开发过程中要着力在内生发展动力上谋求有效摆脱贫困的持续性良策。发展必须依靠自身的内生动力,这是中国改革开放四十年所总结出来的实践经验,对当前的扶贫开发也同样适用。脱贫致富终究要靠贫困群众用自己的辛勤劳动来实现。要通过组织贫困人口参与扶贫项目的决策、实施和监督,提高自我组织、自我发展的能力,增强造血功能,增强内生动力和发展活力。贫困地区要激发出摆脱贫困的志向和内生动力,以更加振奋的精神状态、更加扎实的工作作风,自力更生、艰苦奋斗,凝聚起打赢脱贫攻坚战的强大力量。要尊重扶贫对象主体地位,各类扶贫项目和扶贫活动都要紧紧围绕贫困群众需求来进行,支持贫困群众探索创新扶贫方式方法。

其次,要充分利用好、发挥好外部输入动力,并有效推动内生动力与外部输入动力的结合。习近平总书记强调,脱贫致富不仅仅是贫困地区的事,也是全社会的事,要更加广泛、更加有效地动员和凝聚各方面力量。习近平总书记在党的十九大报告中强调要深入实施东西部扶贫协作。要强化东西部扶贫协作和对口支援,东部地区不仅要帮钱、帮物,更要推动产业层面合作,推动东部地区人才、资金、技术向贫困地区流动,实现双方共赢。要着力推动县与县精准对接,探索乡镇、行政村之间结对帮扶。要在发展经济的基础上,向教育、文化、卫生、科技等领域合作拓展。要加大产业带动扶贫工作力度,着力提高贫困地区自我发展能力。要推动东部产业向西部梯度转移,把东西部产业合作、优势互补作为深化供给侧结构性改革的新课题,大胆探索新路。

习近平总书记强调,东西部扶贫协作和对口支援,是推动区域协调发展、协同发展、共同发展的大战略,是加强区域合作、优化产业布局、拓展对内对外开放新空间的大布局,是实现先富帮后富、最终实现共同富裕目标的大举措。

同时,也要加强同发展中国家和国际机构在扶贫开发领域的交流合作。习近平总书记指出:“推动建立以合作共赢为核心的新型国际减贫交流合作关系,是消除贫困的重要保障。”“我国在很困难的时候勒紧裤腰带援助发展中国家,事实证明,那时的付出为今天积累了宝贵资源。在这个问题上一定不能算小账。在国际减贫领域积极作为,树立负责任大国的形象,这是大账。要引导广大干部群众正确认识和看待这项工作。”

三实施精准扶贫精准脱贫方略

理论源于实践,而理论的最终价值在于回归实践。精准扶贫实现了扶贫开发从思想到现实的转变,从理论到实践的转化,也实现了习近平总书记关于扶贫开发的重要论述从思想体系、理论体系到战略实践体系的提升。准确把握习近平总书记关于扶贫开发的重要论述的深刻内涵,搞清楚扶贫开发思想为什么、是什么,弄明白如何充分依靠并有效实践精准扶贫方略,是当前全面贯彻落实习近平总书记关于扶贫开发的重要论述的重中之重。

(一)精准扶贫是习近平总书记关于扶贫开发的重要论述的精髓

无论是精准扶贫的转变与转化,还是精准扶贫的重大深化,皆孕育于习近平总书记关于扶贫开发的重要论述的汇聚、塑造过程中。2012年12月,习近平总书记在河北阜平革命老区视察扶贫工作时指出:“要看就要真看,看真贫,通过典型了解贫困地区真实情况,窥一斑而见全豹。这有利于正确决策。”“帮助困难乡亲脱贫致富要有针对性,要一家一户摸情况,张家长、李家短都要做到心中有数。”习近平总书记关于不要用“手榴弹炸跳蚤”的形象比喻的内涵实质,就是要求提高扶贫的精准度。2015年6月18日,习近平总书记在贵州召开的部分省区市党委主要负责同志座谈会上,对“精准扶贫”进行了全面、深入和系统的阐述,提出“扶贫开发贵在精准、重在精准,成败之举在于精准”。10月16日,习近平总书记在“2015减贫与发展高层论坛”主旨演讲中,重申了“六个精准、五个一批”的扶贫战略论述,并向国际社会明确阐述:“现在,中国在扶贫攻坚工作中采取的重要举措,就是实施精准扶贫方略,找到‘贫根’,对症下药,靶向治疗。”2015年11月27日,习近平总书记在中央扶贫开发工作会议上深刻阐述了脱贫攻坚的重要意义、指导思想、目标任务和重大举措,对未来五年推进扶贫开发工作提出明确要求。至此,习近平总书记关于精准扶贫的重要论述形成体系。精准扶贫成为关系到党和国家政治方向、根本制度和发展道路,关系到“五位一体”总体布局,“四个全面”战略布局以及完成社会主义现代化和中华民族伟大复兴总任务的扶贫开发战略的核心实践路径与方略。

(二)贯彻精准扶贫实践路径

精准扶贫具体实践方略包括“一条主线、三位一体、四个切实与维度、五个一批和六个精准”。扶贫开发战略的有效推进,必须走精准扶贫的实践路径,也必须贯彻精准扶贫的实践方略。

“一条主线”——精准扶贫实践方略的方向标与目标靶,即坚持精准扶贫实践路径和方略,以精准扶贫实践方略为统领,动员全党全国全社会力量,向贫困发起总攻,确保到2020年所有贫困地区和贫困人口一道迈入全面小康社会。精准扶贫实践方略必须围绕这一主线,全国上下齐心协力、同舟共济,绝不可出现方向的偏离和目标的“脱靶”,否则将从根本上影响扶贫开发实践的有效实施,影响到精准扶贫实践方略的有效推进。

“三位一体”——精准扶贫实践方略的核心参与主体,即充分发挥政府、市场与社会的作用,坚持专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量、多种举措有机结合和互为支撑,构建起政府、市场、社会协同推进的“三位一体”大扶贫格局。扶贫开发是全党全社会的共同责任,要动员和凝聚全社会力量广泛参与。要充分发挥政府引导和市场机制作用,通过研究完善相关政策,建立社会扶贫服务平台,鼓励和引导各类企业、社会组织和个人等社会力量积极参与扶贫开发。政府应在加大扶贫开发投入的同时,简政放权、转变职能,做好扶贫开发顶层设计,为市场主体创造良好环境,吸引各类资源要素向贫困地区配置、各种市场主体到贫困地区投资兴业。政府、市场与社会是中国特色社会主义建设的三大主体,扶贫开发的有效实施离不开这三大主体的共同作为。政府是扶贫开发的核心主体,扶贫开发需要政府发挥出中心的作用,而市场与社会主体是扶贫开发的重要参与主体,也是主要补充力量。政府、市场、社会的“三位一体”,要求政府在扶贫开发实践中既要发挥出核心主体与中心的作用,也必须要为市场与社会有效参与扶贫开发提供便利的内外部环境和充足的保障,从而引导、激励市场与社会的积极参与。

“四个切实与维度”——精准扶贫实践方略的基本原则与精确制导。“四个切实”即切实落实领导责任——坚持党的领导,发挥社会主义制度可以集中力量办大事的优势;切实做到精准扶贫——扶贫开发贵在精准,重在精准,成败之举在于精准;切实强化社会合力——扶贫开发是全党全社会的共同责任,要动员和凝聚全社会力量广泛参与;切实加强基层组织——做好扶贫开发工作,基层是基础。最终,要精准“四个维度”,即精准扶贫靶向的精准度、政策实施的精准度、实施效果的精准度和外力输入的精准度。精准扶贫实践需要原则性的指导,更需要精确的制导,坚持“四个切实与维度”,将有利于精准扶贫实践的精准性和高效性,也将确保精准扶贫实践路径的准确性与便捷性。

“五个一批”——精准扶贫实践方略的有效行动集合,即通过扶持生产和就业发展一批——为贫困群众打造“造血”能力;通过易地搬迁安置一批——挪出“穷窝”斩“穷根”;通过生态保护脱贫一批——以生态补偿反哺贫困地区;通过教育扶贫脱贫一批——发展职业教育、技术培训提升就业技能;通过低保政策兜底一批——保证困难群众“一个都不掉队”。“五个一批”的关键在于隐含其中的因人因地施策、因贫困原因施策、因贫困类型施策的分类施策思想,这是对新时代中国特色社会主义扶贫思路的创新,也是扶贫开发“啃硬骨头”的根本路径。“五个一批”无疑既是精准扶贫实践方略的行动集合,又是精准扶贫实践方略的核心内容。“五个一批”的确立为扶贫开发实践明确了规定动作、有效动作,便于扶贫开发实践的有效实施、准确实施,为基层的扶贫开发实践提供了重要的参考,同时也从客观上规范了基层扶贫开发的实践行动,有效避免了不合理行动。

“六个精准”——精准扶贫实践方略的具体方法与指导,即扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准。习近平总书记指出:要完成全国贫困人口建档立卡工作,摸清贫困“家底”;要区别不同情况,做到对症下药、精准滴灌、靶向治疗……“六个精准”的提出,进一步明确了精准扶贫实践方略的具体方法与指导,使精准扶贫理论更加具有实践性和可操作性,使精准扶贫理论变得更加具体,更加通俗易懂。

从总体而言,精准扶贫具体实践路径的各个方面相互影响、互相依存,共同构成一个整体,缺一不可,同时也不可分割,必须有效衔接,有机结合。精准扶贫的实践路径是否有效,取决于是否能够做到“多元一体”,是否能够坚持“多元一体”。

四创新扶贫开发体制机制

扶贫开发战略的有效实施,尤其是精准扶贫实践路径的贯彻与落实既要突破现有的体制机制障碍,同时又必须努力在体制机制上寻求创新,从而建立健全更加符合新时代中国特色社会主义扶贫开发实际,更加有效的体制机制,为扶贫开发事业扫清体制性与机制性的障碍。

(一)地方考核体制机制的突破与创新

长期以来,以经济发展为导向的地方考核体制机制,过于突出经济增长的重要性,在考核体制机制中将经济指标放在首要的位置,并给予了极大的比重。这就诱导了地方政府及其官员将发展经济放在首要的位置。由于扶贫开发在地方考核中的比重不大,因而难以引起地方政府的重视。同时,考核中经济指标的比重过大,导致地方政府投入在扶贫开发上的工作精力严重不足。创新扶贫开发体制机制首先必须在贫困地区的考核体制机制上实现突破与创新。习近平总书记指出,要改革创新扶贫开发体制机制特别是考核机制,贫困地区要把提高扶贫对象生活水平作为衡量政绩的主要考核指标。必须突出扶贫开发在地区政绩考核中的地位,同时,适当弱化现有的经济考核指标,相应地强化扶贫开发和带领贫困人口脱贫致富的相关考核指标。一方面,让贫困地区政府在繁重的经济指标考核中解放出工作的精力,从而更多地投入扶贫开发;另一方面,通过对扶贫开发指标比重的加强,强化贫困地区政府对扶贫开发的重视与投入力度。

(二)干部驻村帮扶体制机制的突破与创新

干部驻村帮扶体制机制是扶贫开发工作机制中的重要一环,是能否有效发挥外部输入动力的保障。党的十八大以前扶贫开发也有不同的干部驻村帮扶机制,但大多是“蜻蜓点水、走马观花”式的驻村帮扶,大多数的驻村干部只是名义上的,大多数的驻村帮扶行为只是形式上的,不注重帮扶成效。当前,精准扶贫、精准脱贫方略的实施,要求必须突破创新过去的干部驻村帮扶体制机制。习近平总书记在党的十九大报告中指出:“坚持中央统筹省负总责市县抓落实的工作机制,强化党政一把手负总责的责任制,坚持大扶贫格局。”突破创新干部驻村帮扶工作机制,必须按照“扶贫到户,责任到人”的要求,突出省、市、县、乡四级干部队伍驻村帮扶的作用。在建档立卡、规划制定、引进资源、筹措资金、实施项目、监督管理、班子建设等帮扶措施的基础上,注重可持续性帮扶,建立驻村干部产业扶贫机制,进一步突出产业帮扶的作用。同时,加强对驻村干部队伍的保障落实,建立健全相配套的激励惩戒机制,强化考评的长期化、制度化。

(三)扶贫投入体制机制的突破与创新

扶贫开发必须在投入体制机制上寻求突破与创新,必须构建多元化的投入体制机制,形成扶贫开发合力。习近平总书记指出:扶贫开发是全党全社会的共同责任,要动员和凝聚全社会力量广泛参与。要坚持专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量、多种举措有机结合和互为支撑的“三位一体”大扶贫格局。为此,首先要加大中央和省级财政扶贫资金投入,适当提高扶贫开发在地方政府配套财政资金投入中的比例,坚持政府财政资金投入在扶贫开发中的主体和主导作用。其次,在逐步增加政府财政扶贫投入的基础上,建立健全市场与社会的扶贫开发投入体制机制。多措并举,扩大金融资本和社会资本的扶贫开发投入,通过建立健全政策引导、舆论宣传、税收优惠等奖励机制,通过以“千企帮千村”等为主题的村企共建活动,动员和引导市场主体积极主动参与到扶贫开发事业中,逐渐形成社会主体参与扶贫工作的有效协调、协作和监管机制,鼓励和引导社会主体广泛参与扶贫开发事业。通过创新社会扶贫爱心信息平台等体制机制,实现社会主体捐赠与贫困户脱贫需求的有效对接。

(四)扶贫资金监管考核体制机制的突破与创新

扶贫开发必须进一步完善扶贫开发资金投入监管、贫困动态监测及综合绩效考评机制。坚持规划先行、择优立项,规范项目申报、立项、审批和绩效考评制度,加强扶贫资金监管,严格执行扶贫资金财政专户管理制度、国库集中支付项目直达管理制度、报账制管理制度以及扶贫项目资金运行情况中期评估、年底绩效考评制度。开发建设省级扶贫系统电子政务平台,加强扶贫信息采集、整理、反馈和交流,建立健全疏通反馈机制和返贫预警机制。建立和完善部门、行业扶贫责任考核机制,改革考评方式,推行“第三方”评估为主、自查为辅的综合绩效考评办法。加快扶贫开发信息化建设,完善覆盖贫困地区、“贫困片区”的统一、开放扶贫开发综合信息管理系统,实现贫困户、贫困人口信息、扶贫项目、扶贫资金、驻村帮扶干部等信息的实时动态化管理。实现扶贫开发业务的信息化管理,依托信息系统实现对扶贫开发业务各个环节的实时监测与预警。

1张铁:《分享摆脱贫困的“中国经验”》,《人民日报》2015年11月25日第5版。

2中共中央文献研究室编:《习近平关于全面建成小康社会论述摘编》,中央文献出版社2016年版,第155页。

3习近平:《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》,人民出版社2017年版,第47页。

4习近平:《在河北省阜平县考察扶贫开发工作时的讲话》,载《做焦裕禄式的县委书记》,中央文献出版社2015年版,第23—24页。

5中共中央文献研究室编:《习近平关于协调推进“四个全面”战略布局论述摘编》,中央文献出版社2015年版,第47、48页。

6习近平:《人民对美好生活的向往,就是我们的奋斗目标》,载中共中央文献研究室编《十八大以来重要文献选编》(上),中央文献出版社2014年版,第69—70页。

7习近平:《在党的十八届五中全会第二次全体会议上的讲话(节选)》,《求是》2016年第1期。

8习近平:《在河北省阜平县考察扶贫开发工作时的讲话》,载《做焦裕禄式的县委书记》,中央文献出版社2015年版,第16页。

9中共中央文献研究室编:《习近平关于全面建成小康社会论述摘编》,中央文献出版社2016年版,第154页。

10(清)郑观应:《致梁纶卿道友书》,载《郑观应集》(下册),内蒙古人民出版社1996年版,第35页。

11《以更大的政治勇气和智慧深化改革朝着十八大指引的改革开放方向前进》,《人民日报》2013年1月2日第1版。

12《让全面小康激荡中国梦》,《人民日报》2015年2月26日第1版。

13《习近平出席2015减贫与发展高层论坛并发表主旨演讲》,《人民日报》2015年10月17日第1版。

14参见人民日报社评论部编著《“四个全面”学习读本》,人民出版社2015年版,第59页。

15参见人民日报社评论部编著《“四个全面”学习读本》,人民出版社2015年版,第58—59页。

16《习近平论扶贫工作——十八大以来重要论述摘编》,《党建》2015年第12期。

17习近平:《摆脱贫困》,福建人民出版社2014年版,第1页。

18习近平:《摆脱贫困》,福建人民出版社2014年版,第6页。

19习近平:《摆脱贫困》,福建人民出版社2014年版,第160页。

20习近平:《摆脱贫困》,福建人民出版社2014年版,第160页。

21习近平:《坚持实事求是的思想路线》,《学习时报》2012年5月28日第1版。

22《脱贫攻坚战吹响集结号》,《人民日报》(海外版)2016年3月10日第1版。

23习近平:《在中央扶贫开发工作会议上的讲话》,载中共中央党史和文献研究院编《十八大以来重要文献选编》(下),中央文献出版社2018年版,第35—38页。

24《脱贫攻坚战冲锋号已经吹响全党全国咬定目标苦干实干》,《人民日报》2015年11月29日第1版。

25《深化改革开放推进创新驱动实现全年经济社会发展目标》,《人民日报》2013年11月6日第1版。

26习近平:《在河北省阜平县考察扶贫开发工作时的讲话》,载《做焦裕禄式的县委书记》,中央文献出版社2015年版,第17—18页。

27《认清形势聚焦精准深化帮扶确保实效切实做好新形势下东西部扶贫协作工作》,《人民日报》2016年7月22日第1版。

28习近平:《携手消除贫困,促进共同发展》,载中共中央文献研究室编《十八大以来重要文献选编》(中),中央文献出版社2016年版,第722页。

29习近平:《在中央扶贫开发工作会议上的讲话》,载中共中央党史和文献研究院编《十八大以来重要文献选编》(下),中央文献出版社2018年版,第51页。

30习近平:《在河北省阜平县考察扶贫开发工作时的讲话》,载《做焦裕禄式的县委书记》,中央文献出版社2015年版,第13页。

31习近平:《在河北省阜平县考察扶贫开发工作时的讲话》,载《做焦裕禄式的县委书记》,中央文献出版社2015年版,第21页。

32习近平:《携手消除贫困,促进共同发展》,载中共中央文献研究室编《十八大以来重要文献选编》(中),中央文献出版社2016年版,第720页。

33《让全体中国人民迈入全面小康——以习近平同志为总书记的党中央关心扶贫工作纪实》,《人民日报》2015年11月27日第3版。

34《打赢全面建成小康社会的扶贫攻坚战——深入学习贯彻习近平同志关于扶贫开发的重要讲话精神》,《人民日报》2014年4月9日第7版。

35习近平:《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》,人民出版社2017年版,第48页。

36《习近平谈扶贫》,《人民日报》(海外版)2016年9月1日第7版。

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